全国人大代表黄细花:取消旅游质保金,全面探索推行相关保险制度

*本文转载自 易水文旅

 旅游服务质量保证金制度(以下简称“旅游质保金”)自1995年1月1日开始实施近30年来,在维护旅游者合法权益、提高旅游服务质量等方面发挥了积极作用,但同时一些弊端也显示其越来越不适应旅游产业发展实际。

  特别是近几年,新冠疫情对旅行社国内国际旅游业务造成重大冲击且影响仍在持续。旅游质保金的相关问题和弊端被进一步凸显。

  对此,全国人大代表,广东省惠州市市委常委、宣传部长黄细花认为,应该聚焦旅行社现实困难,精准施策,改革优化旅游服务质量保证金制度,以金融政策扶持帮助旅行社渡过难关,持续提升旅游业发展活力。

  近些年,业界逐渐形成对旅游质保金的两个基本认知。

  第一,旅游质保金发挥作用有限。按照目前管理制度,旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务需缴存质保金20万元,经营出境旅游业务需缴存140万。当旅行团发生重大交通安全事故及类似情况的集体性旅游赔偿事件时,旅行社缴存的上述质量保证金实则“杯水车薪”,而对于较小数额的赔偿,旅行社则因顾及企业形象等因素往往会积极赔付,用不着动用缴存的质量保证金。近几年,从对旅游行政管理部门和旅行社的调查中发现,绝大多数旅行社从未动用过质保金。

  第二,质量保证金增加了旅行社成本。旅行社缴存质保金导致一笔大额资金被“锁死”、闲置,如设立分社,则缴存资金更多,虽缴存资金利息归旅行社所有,但大额资金不能用于投资周转实现增值,甚至可能贬值。这笔现金积压增加了旅行社的资金负担,加重了旅行社成本费用,不利于旅行社企业自身的发展。

  黄细花认为,旅行社责任险制度已一定程度替代了质量保证金维护旅游者权益的作用。旅行社责任险是旅行社企业购买的一种强制险,旅行社每年购买一次,旅行社经营中因其责任导致游客权益受损的转由保险公司承担赔偿责任,避免或降低了旅行社的经营风险,对游客多了一份权益保障。同时,避免因游客自身过错或不可抗力因素造成损失,越来越多的旅行社会在出游前征求游客同意后代游客购买(或赠送)一份旅游意外险,以加强保障。旅行社责任险、旅游意外险基本达到“兜底”作用,实现维护游客权益目标。

  为此,黄细花建议:

  一是取消质保金制度,将旅游服务质量保证金与旅行社责任险合二为一。旅游服务质量保证金制度与旅行社责任险制度目的都是为游客权益“兜底”,两者功能上高度重合,建议取消质保金制度,将两者合并为一个保险品种。根据文旅部统计,2021年3月31日,第一季度全国旅行社总数为41033家,粗略计算,旅行社缴存的保证金额度约在100亿以上。如果取消保证金,则旅行社大量的资金得以释放,将进一步缓解旅行社自疫情以来遭遇的资金流动问题。

  二是在取消质保金制度同时,提高旅行社责任险保险保额及赔偿范围。《旅行社责任保险管理办法》第四条规定了旅行社责任保险的保险责任范围。建议在取消质保金制度时,适当提高旅行社责任险最低保费额度,同时提高旅行社责任险保险保额、扩大赔偿范围,尤其须将责任争议较多的情形纳入赔偿范围,在降低企业经营成本和风险的同时,加强对游客合法权益的保障力度。在推行过程中,允许旅行社对保险产品和服务有一定选择权利。

  三是在取消质保金制度的同时,在全国全面推行质保金保险制度。2021年,文化和旅游部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会等发文鼓励开发质保金履约保证保险产品,探索开展使用保险替代质保金的做法,支持旅游业复苏。2021年,海南、山西、山东三省已获批用保险缴纳旅游质保金试点。建议在取消质保金制度的同时,在全国全面推行质保金保险制度。鼓励开发质保金履约保证保险产品,旅行社可以持保险保单向银行申请相应担保,开展保险直接替代现金或者以银行保函交纳质保金方式。鼓励保险机构积极参与质保金保险产品的竞争与服务的创新,增加保险责任和服务内容,满足企业多样化保险保障需求。加强风险防范工作,提高理赔服务效率,通过创新和科技的应用,不断提高质保金保险保障的产品性能和服务能力。

  【资深人士如是评】

  原国家旅游局监管司司长彭志凯:

  2009年《旅行社条例》正式施行,旅行社质量保证金不再缴纳给旅游行政管理部门,而是存入国家旅游局指定的银行,银行开设专门的质量保证金账户。疫情发生以来,文化和旅游部采取了退还旅行社质量保证金的措施。由于疫情持续,旅游业特别是旅行社受到了影响最大,业界对改革旅行社质量保证金制度的呼声也越来越高。其实,去年两会期间,黄细花代表已经提交了改革优化旅游质量保证金制度的提案。2021年,文化和旅游部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会等发文鼓励开发质保金履约保证保险产品,探索开展使用保险替代质保金的做法,支持旅游业复苏。

  当然,质保金与责任险二者性质有所不同。前者是因服务质量引发的投诉及纠纷专款专用,后者是因疏忽、过失造成事故赔偿责任的险种。如果取消旅行社质量保证金,那么在制度设计上需要有新举措跟进。自2021年起,文化和旅游部已批复同意海南、山东、山西等10个省份开展使用保险交纳旅游服务质量保证金试点工作,支持旅行社积极应对经营困难,有效降低经营成本,推动旅行社经营全面恢复和高质量发展。目前,试点阶段的成效如何?还存在哪些问题?如何改进?都还没有一个结论。因此,我认为改革一项制度的方向没有错,也非常有必要。

  建议有关部门对黄细花代表的提案认真进行研究,拿出更加有针对性的改革措施。

  中国旅行社协会秘书长孙桂珍:

  黄细花代表的建议有实践价值。对旅游质保金制度进行深化改革应坚持按照“加强对旅行社服务质量的监督和管理,保护旅游者的合法权益”和“降旅行社经营压力,保障旅行社规范经营”等原则。

  在防范和化解风险方面,保险机构具备天然优势和成熟的机制。事实上,旅行社责任险为转嫁旅游过程中出现的相关风险就发挥了巨大作用,倒是旅游质保金发挥的作用极其有限。

  不少业界人士认为,旅游质保金和旅行社责任保险均是保障旅游者权益,功能上高度重合,可以考虑合二为一,调整旅行社责任保险制度,取消旅游质保金制度,用调整后的旅行社责任保险完全涵盖旅游质保金,提高保险保额及赔偿范围。既加强了旅游者合法权益的保护力度,又转嫁了旅行社的经营风险,同时降低了旅行社经营成本。

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